Série d’analyses sur l’Avant-projet de constitution # 1
Amb. Roudy Stanley PENN
Comme presque tout le monde, je n’ai reçu l’Avant-projet de Constitution qu’à sa sortie le mercredi 21 mai dernier, après sa présentation officielle aux membres du Conseil présidentiel de transition (CPT) à la Villa d’Accueil. Comme toute œuvre humaine, ce document n’est pas exempt d’imperfections. Toutefois, je tiens à souligner qu’il s’agit là d’une contribution assez intéressante et évocatrice au débat constitutionnel en Haïti.
J’ai pris le temps de lire attentivement le document, et il me semble qu’il s’agit d’un exercice d’ingénierie constitutionnelle intéressante, par-delà certaines faiblesses et incohérences que j’en profiterai pour exposer le long de cet exercice.
Il s’agit en fait d’une série de réflexions sur l’Avant-projet de Constitution que j’entends produire, dans une perspective comparative, notamment avec la Constitution de 1987, dont celui-ci représente la toute première.
Pour cette première analyse, je me pencherai sur la question de la structure et du fonctionnement de la commune, telle qu’envisagée dans l’Avant-projet de Constitution. Sont surtout concernés dans cette analyse, qui sera simple et directe, les articles 66-1 à 66-15 de l’Avant-projet 2025 qui proposent de nombreux changements par rapport à la Constitution de 1987 concernant la structure et le fonctionnement de la commune.
Élévation des sections communales
La première mesure sur laquelle je souhaite attirer l’attention concerne l’article 65-1 de l’Avant-projet, qui propose l’élévation de toutes les sections communales existantes au rang de communes. Cette disposition entraînerait un redécoupage territorial majeur, augmentant de manière significative le nombre de communes dans le pays.
À l’heure actuelle, Haïti compte 146 communes. Avec cette réforme, le pays en compterait environ 570. Ce chiffre peut sembler élevé, mais il reste modeste comparé à d’autres pays : la France, par exemple, dispose de 34 875 communes selon la Direction générale des collectivités locales (DGCL), et l’Allemagne en comptait 10 786 au 1er janvier 2024.
Cependant, deux défis majeurs méritent d’être soulignés :
- Le manque de capacités locales : bon nombre de sections communales, au moment où je rédige ce texte, ne disposent ni des infrastructures de base (mairies, écoles, routes), ni des ressources humaines qualifiées nécessaires à la gestion d’une administration communale. C’est une vérité. Maintenant, quel est le contre-argument ? En fait, ce qu’on ne dira pas, c’est que ces ressources ont été forcées de se déplacer en quête de mieux-être. Dès qu’au niveau local, on sera en mesure d’attirer ces ressources, elles prendront le chemin du retour. D’autant que l’État central a historiquement privé les collectivités locales des ressources financières indispensables à leur développement. Le cas du Fonds de gestion et de développement des collectivités territoriales (FGDCT) est particulièrement révélateur. Alimenté par un impôt national destiné aux collectivités, ce fonds, qui représente annuellement entre trois et cinq milliards de gourdes, démontre que le véritable problème ne réside pas dans un manque de ressources, mais plutôt dans une volonté politique défaillante. Comme le rappelle régulièrement l’ancien député de Marigot, Déus Déronneth, les communes n’ont jamais eu accès à ce fonds.
- L’explosion du nombre d’entités administratives : passer d’un coup de 146 à 570 communes pourrait engendrer une crise dans la gouvernance territoriale. C’est beaucoup à gérer. Ainsi, cela risquerait de ralentir les processus de décision et de nuire à la coordination entre les différents niveaux de l’administration publique (local, départemental, national). Maintenant quel peut être le contre-argument ? Avec une pareille réforme, cela pourrait renforcer la démocratie locale. En rapprochant les institutions des citoyens, elle favoriserait une gouvernance de proximité, plus réactive, mieux adaptée aux réalités du terrain et susceptible de consolider le lien de confiance entre les élus locaux et les populations, qui connaîtraient leur maire.
De la collégialité au Maire unique
Le passage d’un Conseil municipal collégial – composé d’un maire-président et de deux adjoints – à un maire unique élu, assisté d’une Assemblée municipale, constitue une modification institutionnelle intéressante. Lorsqu’on considère les nombreux dysfonctionnements auxquels étaient confrontés les cartels municipaux, cette réforme apparaît comme une réponse plus ou moins pertinente, en ce sens qu’elle va alléger la gouvernance communale et de clarifier les responsabilités exécutives.
Cependant, force est de reconnaître que cette évolution concentre également les pouvoirs exécutifs entre les mains d’une seule personne (le Maire), ce qui marque une forme de centralisation de la fonction exécutive locale. Ce risque de concentration est toutefois partiellement atténué par l’introduction d’un nouveau mécanisme de contrôle démocratique.
En effet, l’Avant-projet constitutionnel innove en proposant, à l’image du modèle américain, la création d’une Assemblée municipale qui jouera désormais le rôle d’organe délibératif et de contrôle de l’exécutif local. Cela constitue une avancée notable par rapport à la Constitution de 1987, laquelle avait mis en place une pluralité d’agents exécutifs locaux sans véritable mécanisme de contre-pouvoir.
C’est en ce sens que l’on peut affirmer qu’en matière d’ingénierie constitutionnelle, l’Avant-projet réalise un travail intéressant : il comble une lacune importante de la Constitution de 1987 en renforçant les principes de redevabilité, de clarté dans la gouvernance locale et de démocratie représentative.
Mandat et Qualifications
Le mandat des élus communaux passe de 4 à 5 ans (Art. 66.1 de l’Avant-projet, contre Art. 68 dans la Constitution de 1987). De plus, les critères d’éligibilité sont modifiés : l’âge minimum requis est abaissé de 25 à 21 ans, et la durée de résidence exigée passe de 3 à 2 ans (cf. Constitution de 1987, Art. 70, al. et Avant-projet, Art. 66.2).
Il s’agit d’une excellente démarche en faveur de la promotion de la participation politique des jeunes. Personnellement, mes positions sur ce sujet sont bien connues : dès 2013, j’ai publié un pamphlet plaidant pour l’alignement de l’âge de l’éligibilité avec celui du droit de vote. Ce texte, largement diffusé auprès de jeunes, a inspiré de nombreux jeunes. C’est donc pour moi une avancée notable, avec l’espoir que cette mesure incitera davantage de jeunes — qui constituent la majorité de la population — à s’impliquer activement dans la gouvernance locale.
Cela dit, certains ne manqueront pas non plus de formuler des contre-arguments. Tout ce que je peux dire, c’est qu’ils n’auront pas forcément tort. Mais en définitive, cette évolution marque un pas important vers plus d’inclusion dans notre expérience démocratique.
Quant à la réduction de la durée de résidence, elle présente un double enjeu. D’un côté, elle pourrait ouvrir la voie à des candidatures opportunistes, émanant de personnes peu ancrées localement, sans réelle connaissance des enjeux du territoire ni attachement durable à la communauté. D’un autre côté, elle offre une opportunité précieuse à des citoyens de bonne volonté, souvent engagés dans des dynamiques locales, mais jusque-là exclus pour des raisons de stricte conformité aux anciennes règles.
Mécanismes de Contrôle et de Révocation
L’Avant-projet 2025 spécifie que la révocation du Maire relève de la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif (Art. 66.6) désignant ainsi un organe judiciaire précis pour cette procédure, contrairement à la Constitution de 1987 qui parle de « tribunal compétent » (Art. 72).
Relations Inter-niveaux et Contrôle de Légalité
L’Avant-projet de 2025 établit clairement que la commune n’est pas sous la tutelle du gouverneur départemental, une affirmation explicite de l’autonomie. Il met en place un mécanisme de contrôle de légalité des décisions communales par le gouverneur via le tribunal administratif départemental et, de manière encore plus significative, permet le recours des arrêtés et règlements communaux directement devant le Conseil Constitutionnel. Ces mécanismes de contrôle judiciaire sont plus détaillés et semblent renforcer l’État de droit local (Voir Art. 66.11 et 66.12). La Constitution de 1987 prévoyait tout un rapport de l’Assemblée municipale au Conseil départemental qui n’a jamais existé depuis 1987, puis à l’administration centrale, mais ne détaillait pas de mécanismes de contestation judiciaire similaires. (Art. 73 à 75).
Coopération Intercommunale
En réalité, ce n’est pas une nouveauté en soi, mais jusqu’à présent, elle ne bénéficiait ni d’un encadrement légal clair ni d’un véritable soutien institutionnel, comme ça l’est dans d’autres pays. La coopération intercommunale, telle qu’introduite par l’Avant-projet constitutionnel de 2025, représente une approche prometteuse. Elle va permettre aux communes de se regrouper pour former des communautés de communes ou communautés urbaines — selon les termes mêmes du texte — afin de gérer ensemble certains services ou fonctions. Ce modèle existe déjà dans des pays, comme la France, l’Allemagne, l’Espagne et aussi le Canada. La France est l’un des pionniers de cette forme de coopération.
Cette disposition, prévue aux articles 63.13 à 63.15, reconnaît officiellement la nécessité de structures supra-communales pour traiter des enjeux qui dépassent les capacités d’une seule commune, qu’il s’agisse d’aménagement du territoire, de gestion de services publics ou de développement économique local.
Conclusion
S’il est vrai que l’un des problèmes majeurs auxquels font face les communes en Haïti est l’absence chronique de moyens, il est tout aussi vrai que les innovations proposées par l’Avant-projet constitutionnel, aussi prometteuses et intéressantes soient-elles, resteront lettre morte si elles ne sont pas accompagnées des ressources nécessaires à leur mise en œuvre. Si nous voulons réellement développer les collectivités territoriales et leur permettre d’assumer leurs responsabilités, le plus important à faire, est de leur garantir des moyens financiers, humains et techniques adéquates. Sans les moyens, toutes les réformes institutionnelles, aussi ambitieuses soient-elles, risquent de devenir de simples illusions.
